——陈某诉房管局“一房二证”行政赔偿案
张正孝
【学科分类】房产法
【出处】本网首发
【写作年份】2008年
【正文】
【案情】
原告陈某，男，汉族，住四川省某县某镇。
被告四川省某县房管局。
第三人曹某某，男，汉族，住四川省某县某镇，现在某监狱服刑。
2001年3月，曹某某以其尚在修建中的一套房屋向被告房管局申请办理产权证，被告未经审核即违规颁发了所有权人为曹某某、编号为00010898号的产权证（该房产证有电脑档案但无纸质档案）。2004年1月，房屋竣工验收后，曹某某将该房出售给案外人李某某，被告在未将曹某某持有的00010898号产权证收回的情况下，又颁发了所有权人为李某某、编号为00032775号的产权证（该房产证既有电脑档案也有纸质档案）。2005年10月，曹某某以改造工程急需资金为由，出具借条向原告陈某借款60000元，并在借条中注明以其持有的00010898号产权证作“抵押”，原告经向被告查询，在确认“抵押”房屋客观真实存在且无他项权登记后，将60000元现金借给了曹某某，曹某某也将00010898号产权证交原告持有，但双方未到被告处办理他项权登记。借款到期后，因曹某某未偿还借款，致原告向法院提起民事诉讼。2006年4月，法院作出曹某某归还原告借款60000元并承担诉讼费的民事判决。判决生效后，因曹某某未履行，经原告申请进入强制执行程序，因曹某某无其他财产可供执行，法院遂将涉案房屋查封，但在查封时，居住在该房的案外人李某某提出异议，主张涉案房屋系合法取得，自己对该房享有所有权。法院经向被告核实，查明原告所持00010898号房产证与案外人所持00032775号房产证均为被告所颁发，两产权证均指向同一房屋，除所有权人不同外，其余记载内容相同。法院认为曹某某的行为可能涉嫌诈骗犯罪，遂将该案移交公安机关处理。原告发现自己通过民事诉讼虽已胜诉，但权利并不能最终实现，遂于2007年3月向法院提起行政诉讼，要求法院撤销被告错误颁发给曹某某的00010898号房产证，并赔偿由此给自己造成的经济损失60000元。因曹某某下落不明，法院采用公告方式向其送达了起诉状副本及应诉通知书；同年6月，曹某某因涉嫌利用虚假产权证进行诈骗而被公安机关刑事拘留，行政诉讼程序中止；同年9月，法院以曹某某利用虚假产权证进行诈骗为由判处其有期徒刑七年，并处罚金5000元，同时追缴未退赃款60000元。刑事判决生效后，行政诉讼程序恢复。另查明，曹某某已丧失履行能力。
【裁判】
一审法院审理后认为，曹某某申办产权证时，涉案房屋尚处于修建之中，在曹某某未提供相关登记材料的情况下，被告违反法律规定和法定程序，擅自向曹某某颁发00010898号产权证，系滥用职权的行政违法行为，应予撤销。同时，由于被告违法登记，客观上为曹某某利用虚假产权证骗取原告借款提供了条件，其违法行为与原告损失之间具有法律上的利害关系和因果关系，原告基于对被告登记行为的信赖而遭受的利益损失，被告应承担相应的赔偿责任，遂判决赔偿原告借款损失的40%，即24000元。
一审判决后，原告不服，以自己无过错，被告应赔偿全部经济损失为由，向二审法院提起上诉。二审法院审理认为，原告与曹某某的借款纠纷属民事范畴，且其债权业已为生效的民事判决所羁束，该行政诉讼附带行政赔偿诉讼人民法院不应受理，但因该案已经原审法院受理，故裁定驳回陈某的起诉。
【评析】
前几年，在不动产物权登记尤其是房屋产权登记中，由于规章制度不严，行政管理秩序混乱，不按法定条件，不按法定程序，违规违法办理房屋产权登记的现象比较严重，本案中反映出的“一房二证”现象即是典型。本案特殊之处在于：原告的损失虽已通过民事、刑事两种途径解决，但由于曹某某丧失履行能力，原告权利并未实际实现，现原告要求撤销被告的违法登记行为并赔偿损失的请求是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？原告是否具备诉讼主体资格？本案是否受生效民事判决的效力所羁束？原告能否基于信赖保护原则要求被告承担行政赔偿责任？如何确定被告的赔偿份额？对上述问题，一、二审法院意见分歧。一审法院认为本案属于行政诉讼和行政赔偿诉讼的受案范围，人民法院应予受理；二审法院认为本案不属于行政诉讼的受案范围，人民法院不应受理。而在被告应否承担行政赔偿责任的问题上，一审法院合议庭又有两种意见：1、根据担保法第41条的规定，办理抵押登记是抵押合同生效的前置条件，本案发生在物权法生效之前，原告与曹某某虽在借条中约定以00010898号产权证项下房屋作抵押，并将产权证交原告持有，但由于双方未到被告处办理抵押物登记，因此，抵押合同不生效，抵押权并没有设立，原告对该房屋不享有抵押权，不能优先受偿，原告与曹某某之间仅存在普通的债权债务关系，原告主张被告承担行政赔偿责任的理由不能成立，应判决驳回其赔偿请求。2、被告违反法律规定，对涉案房屋颁发“一房二证”，原告对此并不知情，原告基于对被告颁发产权证的公信力，才借款与曹某某，原告损失与被告违法行为之间存在因果关系，被告应子赔偿，但在责任承担上，又存在分歧：一是被告承担全部责任，对原告借款损失全赔；二是被告承担主要责任，赔偿原告大部分损失；三是被告承担次要责任，赔偿原告部分损失。对上述意见和观点，笔者作如下分析：
一、对原告提起的行政诉讼及行政赔偿诉讼，法院应予受理
（一）本案属于行政诉讼的受案范围
在我国，根据登记机关的不同，行政登记可分为工商登记、税务登记、婚姻登记、户籍登记等等；根据登记性质的不同，可分为许可登记（如企业、社会团体的设立登记）、确认登记（如房屋、车辆的过户登记）、“事后告知”的备案登记（如商品房预售合同、商标权许可合同的备案登记）。这些登记大都会对相对人或相关人的权利义务产生实际影响，如许可登记、确认登记，因此可诉；有的登记则不会对当事人的权利义务产生实际影响，如“事后告知”的备案登记，因此不可诉。房屋产权登记是不动产物权登记之一种，属于典型的确认登记，它是房地产管理机关对相对人法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为 。因此，房管机关的产权登记行为是对房屋产权的确认行为，具有可诉性，属于人民法院的受案范围，当事人如不服，可以向人民法院提起行政诉讼。
《城市房地产管理法》第六十条第二款规定，“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书”。《城市房屋权属登记管理办法》第十六条规定，“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件”。本案中，被告系辖区内办理房屋产权登记的行政主管部门，其代表国家对房屋产权进行登记颁证，既是其依法享有的法定职权，也是其依法应当履行的法定职责。根据物权原理，一物之上只能有一个所有权（即“一物一权”），因此，“不动产登记的正确与否会对不动产交易当事人的权益产生重大影响” 。对此，被告应当以高度负责的态度，对申请人的申请材料进行严格审查，确保产权登记的准确性和唯一性。本案中，被告对尚在修建中的房屋，且在曹某某未提供任何申请材料的情况下，违反法定条件和法定程序，滥用职权，为曹某某颁发00010898号产权证。原告认为被告的违法登记行为侵犯了其财产权，依据行政诉讼法第十一条之规定向人民法院提起诉讼，属于法律规定的人民法院受理行政诉讼的受案范围。
（二）原告具有诉讼主体资格
行政诉讼法第二条规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，相对人或相关人只要“以为”自己的利益受损，自己是利害关系人，就可以提起行政诉讼，法院审查也应将相对人或相关人的起诉资格与其主张是否成立区分开来，不宜过于严格 。同时，根据物权公示、公信原则，不动产物权一经登记即对外产生公信效力，因此，房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分的唯一合法凭证。本案原告正是基于被告为曹某某登记房屋所产生的公信力，在确信被告颁发给曹某某的产权证真实且房屋客观存在的情况下，才作出以该房屋作抵押借款给曹某某的真实意思表示，最终的事实证明，所“抵押”房屋虽然客观存在，但真正的所有权人却为李某某，李才是合法的房屋所有人。原告在知悉曹某某的产权证系被告违法颁发，且认为被告的违法行为已对其合法权益造成损害的情况下（至于其主张是否成立另当别论），以利害关系人身份要求撤销被告的错误登记行为，符合行政诉讼法第二条和解释第十二条所规定的原告主体资格；同时，原告以被告违法行使职权给其合法权益造成损害，被告的错误登记行为同自己的借款损失之间具有法律上的因果关系为由提起行政赔偿诉讼，符合国家赔偿法第二条之规定，能够成为赔偿诉讼中的适格主体。因此，“只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上该个人或组织就具有原告资格” 。
综上所述，原告以被告的错误登记行为对其财产权造成损害为由，向法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，其请求属于人民法院的受案范围，同时，其作为利害关系人也具备本案的诉讼主体资格，因此，对原告的起诉人民法院应予受理。二审法院认为人民法院不应受理原告提起的行政诉讼及行政赔偿诉讼的观点和理由值得商榷。
二、本案诉讼标的不受生效民事、刑事判决效力羁束
（一）三大诉讼的目的、功能各不相同
民事诉讼的标的是具体的民事法律关系，目的是保障当事人民事权益的实现，刑事诉讼的标的是被告人的罪与刑，其目的和功能在于打击犯罪，保障人权，行政诉讼的标的是具体行政行为，其目的和功能在于通过审查被诉行政行为的合法性，对公民、法人或其他组织的合法权益提供救济。因此，三大诉讼的标的各不相同，目的和功能各异，具体行政行为不是民事诉讼或者刑事诉讼应当审查的对象，行政诉讼的诉讼标的不受生效民事判决和刑事判决效力的羁束。本案中，如不受理原告的起诉，在第三人曹某某、案外人李某某不起诉的情况下，被告的违法登记行为将无法受到司法的监督，无疑会使被告不合法的具体行政行为游离于司法审查之外，这显然与“有权必有责，用权受监督”的立法目的相悖。
（二）有损害必有救济，救济渠道多元化
司法实践中，“多因一果”致人损害的案件并不少见，损害的产生既可能由行为人的侵权行为（甚至犯罪行为）造成，也可能与行政机关的行政违法行为有关。为充分保障被害人的合法权利，法律赋予被害人多种救济途径：既可选择民事诉讼程序寻求救济，也可选择刑事诉讼程序（如追缴、刑事附带民事）寻求救济，在损害有行政违法行为介入（即混合侵权情形）时，被害人还可选择行政诉讼程序寻求救济。因此，在被害人的损失与行政机关的具体行政行为有关联时，被害人作为“利害关系人”，应赋予其继续通过行政诉讼寻求救济的权利，如经审理查明行政机关的具体行政行为违法，且已对公民的合法权利造成实际影响，则行政机关应承担国家赔偿责任。由此，在某一案件中可能同时出现三种救济途径并行的局面，如“一房二卖”、“一房二证”类案件。三种救济途径孰先孰后，我国三大诉讼法未予界定，但总的应遵循这样一个原则，即“当某一诉讼需以另一诉讼结果为依据时，该诉讼中止，等待另一诉讼的裁判结果，并以此为据恢复诉讼进行裁判” 。
（三）混合侵权下的救济顺序
在混合侵权下，被害人的损害应首先通过民事诉讼程序寻求救济，当侵权人的侵权行为已构成犯罪时，也可通过刑事诉讼程序（追缴或刑事诉讼附带民事赔偿）寻求救济，只有在穷尽所有救济途径而未获赔偿时，才能寻求国家赔偿。因为国家赔偿是一种最终的赔偿，国家赔偿责任是一种补充赔偿责任，行政机关仅在直接损失范围内承担。因此，被害人可就未实现的部分损害获得国家赔偿。本案中，曹某某因到期未能归还借款，致原告陈某提起民事诉讼，法院查明属实后，判决曹某某偿还，在曹某某犯罪行为尚未暴露时，法院依据民事法律作出曹某某偿还借款的判决符合法律规定。民事判决生效后，人民法院在执行过程中才发现曹某某涉嫌诈骗犯罪，及时将案件移送公安机关侦查，后人民法院以诈骗罪判处曹某某有期徒刑，并依照刑法第六十四条之规定，依法追缴其未退赃款60000元发还被害人（即本案原告）。至此，人民法院对原告的损失通过民事救济程序和刑事救济程序均依法给予了保护，但原告的合法权益只是以判决书的形式予以了固定，因曹某某已丧失履行判决的能力，因此，“原告的合法权益并未真正实现”。 事实证明，原告损失除因曹某某实施诈骗犯罪外，还与被告在产权登记过程中审查不严、管理混乱，违法颁发“一房二证”的行为有关。因此，原告与被告的违法登记行为具有法律上的利害关系，虽经民事、刑事程序处理，在曹某某已丧失履行能力的情况下，原告有权通过行政程序获得最终救济，原告不仅具有提起行政诉讼的主体资格，而且有权要求被告予以国家赔偿，而“不应以已经过民事诉讼处理为由剥夺当事人提出行政赔偿的诉权。”
综上，二审法院认为原告与曹某某的借款纠纷属民事范畴，且其债权业已为生效的民事判决所羁束，该行政诉讼附带行政赔偿诉讼人民法院不应受理，但又以本案一审法院已经受理，从而根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十）项“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”之规定，裁定驳回原告陈某的起诉。此种处理结果及理由值得商榷。
三、原告能够基于信赖保护原则请求被告赔偿
《中华人民共和国物权法》第十七条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。因此，在无相反证据证明的情况下，谁拥有不动产权属证书，就证明谁拥有该不动产物权（即占有、使用、收益、处分的权利），此即不动产物权登记的公示、公信效力。依法行政首先要恪守职权法定，职权法定为依法行政的本质内涵。“当物权之上覆盖了公权力，善意第三人对登记就产生信赖利益” ，因此，被告在办理房屋产权登记过程中，应当严格按照职权法定原则，依法行使职权，然而，被告却违反法律规定，滥用职权，为不具备产权登记条件的曹某某颁发00010898号产权证，致使原告有理由相信被告颁发给曹某某的00010898号房产证项下房屋客观真实存在，而当曹某某将该房屋卖与案外人李某某时，被告在未将00010898号产权证收回的情况下，对同一房屋又颁发了第二份产权证（即00032775号产权证）。根据物权原理，“一物”之上只能有一个所有权存在，即“一物一权”，而“一房二证”反映的则是一套房屋之上有两个所有权，违背了“不动产登记行政行为作为一种国家赋予的公权力行为，必须体现行政机关的社会信任感” 。
本案中，原告基于对该产权登记行为的信赖，借款60000元给曹某某，从而造成财产损失。虽然曹某某是造成原告财产损失的直接责任人，但被告在产权登记过程中未尽审查注意义务，未尽善履行其法定职责，其违法登记行为客观上为曹某某利用虚假产权证骗取原告借款提供了条件，其违法颁发产权证的行为与原告财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系。根据物权法第二十一条规定，“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，登记机构之所以承担赔偿责任，正式基于登记机构的登记行为对社会具有公信力，具有足以使利害关系人对行政机关登记行为信赖的基础。值得注意的是，物权法生效后，信赖保护原则即成为一项普遍原则在物权领域广泛适用，而不再是行政许可法所特有的原则。因此，原告即使在未办理抵押登记的情况下，也可基于物权法确立的信赖保护原则，要求被告承担赔偿责任。当然，被告房管局在承担赔偿责任后，有权在其承担的数额范围内向曹某某行使追偿权。
四、关于赔偿份额
本案中，造成原告损害的直接侵权人为曹某某，被告的违法登记行为只是为曹某某行骗提供了便利条件，同时，根据《担保法》第四十一条、第四十二条的规定，以城市房地产作抵押的，应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。原告在借款60000元给曹某某的过程中，没有对曹某某的资信情况和履约能力进行认真审查，虽然约定用房产抵押，但由于未按担保法的规定办理抵押登记，其对涉案房屋不享有优先受偿权，因此，原告对于造成财产损失也负有一定责任。至于行政机关是承担连带责任、补充责任还是按份责任，可参照最高人民法院2001法释第23号司法解释规定“在确定赔偿的数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”，合理确定被告的赔偿责任，一审法院判决房管机关赔偿原告陈某借款损失的40%是正确的。
【注释】
作者单位：四川省荣县人民法院
王达：《对不动产登记的行政法思考》，《行政执法与行政审判》2007年第1集第41页。
王达：《物权不中不动产登记的行政法效力及赔偿问题初探》，《行政执法与行政审判》2007年第2集第320页。
张树义：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，社2000年版第89页。
江必新：《关于行政诉讼中原告资格问题》，载于《人民法院报》2000年5月11日。
马怀德：《行政法与行政诉论法》，社，2007年版第276页。
王达：《对不动产登记的行政法思考》，《行政执法与行政审判》2007年第1集第48页。
王达：《对不动产登记的行政法思考》，《行政执法与行政审判》2007年第1集第48-49页。
杨临萍：《行政审判中的物权观念》，2007年人民司法第52页。
王达：《对不动产登记的行政法思考》，《行政执法与行政审判》2007年第1集第43页。
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